De spaarzame succesfactoren op het brede palet coronastrategieën

Update Wereldnieuws, 2 februari

In de voorgaande news round-up De betekenis van gedrag voor een corona-succesverhaal lag de nadruk specifiek op gedrag als cruciaal onderdeel van iedere coronastrategie. Deze news round-up heeft een bredere scope en focust op verklaringen voor het verschil in aanpak van de coronacrisis en de veronderstelde succesfactoren. Langere tijd was het voor velen voornamelijk interessant om aan te wijzen welke landen ‘slagen’ en welke tekortschoten in hun crisisaanpak. Een groot deel van de literatuur bestond uit subjectieve top-10-lijstjes en andere rangschikkingen waarin men landen sorteerde op basis van hun aanpak. Dit is natuurlijk boeiend maar nu Covid-19 al bijna een jaar lang wereldwijd voor grote problematiek zorgt, is het toch echt interessanter om ook te kijken naar de verklaringen voor het verschil in aanpak van de coronacrisis en de factoren en nationale kenmerken die bepalend zijn voor het succes of falen.

Verklaringen voor het verschil in aanpak van de coronacrisis

Er zijn enkele verklaringen te geven voor de verschillen in aanpak van de coronacrisis. Ten eerste, en dit ligt redelijk voor de hand, heeft het type regime invloed op de manier waarop staten de pandemie proberen te bestrijden. Een autocratisch regime kan bijvoorbeeld door middel van dwang en onderdrukking de verspreiding van het virus beperken terwijl een democratische staat dit niet – of in ieder geval in sterk mindere mate – kan doen, aangezien zij rekening moeten houden met burgerlijke vrijheden en individuele rechten. Men zou zelfs kunnen beargumenteren dat politici in democratische systemen dit niet kunnen doen met het oog op het tevreden houden van de bevolking en het veiligstellen van hun herverkiezing.

Een andere voor de hand liggende verklaring is ervaring met uitbraken van besmettelijke virussen. Als men ervaring heeft met uitbraken van virussen, zoals enkele Zuidoost-Aziatische landen met MERS en SARS, heeft men een heel andere start dan bijvoorbeeld de Europese landen in de eerste fase van de coronacrisis, welke totaal onvoorbereid en onwetend waren.

Ook de politieke en sociale cultuur van een land of regio is een belangrijke verklaring voor het verschil in aanpak. Een goed voorbeeld hiervan is het verschil tussen de Verenigde Staten, waar concepten als ‘vrijheid’ en ‘zelfbeschikking’ toonaangevend zijn, het individualisme een belangrijk onderdeel van de cultuur is en men een lange democratische traditie kent, en Zuidoost-Azië, waar democratie beduidend minder lang de norm is, de cultuur meer collectivistisch is en autoritair ingrijpen een stuk normaler is. Een interessant artikel dat deze verklaring voor het verschil in aanpak onderschrijft, is het onderzoek van de economen Samuel Bazzi, Martin Fiszbein en Mesay Gebresilasse. Zij beschrijven uitgebreid hoe het Amerikaanse individualisme het ingrijpen van de overheid in de coronacrisis beïnvloedde.

Bepalende factoren voor een geslaagde Corona-aanpak

In deze verklaringen voor het verschil in aanpak zijn al enkele succesfactoren te ontdekken. Bazzi, Fiszbein en Gebresilasse benadrukken al het effect van de politieke cultuur op het succes van de corona-aanpak, en ook de Australische politicus en hoogleraar Nicholas Reece raakt aan de hierboven genoemde verklaringen voor het verschil in aanpak wanneer hij ingaat op de succesfactoren van coronabeleid. Reece benoemt als succesfactoren toereikende financiële middelen en investeringen in het gezondheidsstelsel, de sociale en politieke cultuur, recente ervaringen met pandemieën, de sociale cohesie en het vertrouwen van burgers in de overheid.

Natuurlijk zijn de effectiviteit van specifieke maatregelen en algemenere succesfactoren al sinds de eerste fase van de coronacrisis een belangrijk thema in de literatuur. Maar, aangezien we nu een heel aantal maanden verder zijn, kan men steeds concreter stellen welke factoren daadwerkelijk bepalend zijn voor het succes van beleid. Omdat dit geen nieuw onderwerp is en het reeds (kort) aan bod is gekomen in andere round-ups, volgt eerst een korte terugblik op eerder behandelde artikelen:

  • In april 2020 publiceerden Toshkov e.a. hun onderzoek naar 31 Europese overheden en de door hen aangegrepen beperkende maatregelen in de eerste maanden van de crisis. De bestuurskundigen concluderen dat landen met meer overheidscapactiteit, meer vrijheid en meer maatschappelijk vertrouwen, langzamer waren met het opleggen van restrictieve maatregelen. Deze vertraging zou volgens hen desastreus zijn voor de bestrijding van de pandemie, aangezien “the speed of government responses has been of paramount importance for containing the spread and death toll”. Als dit klopt, kunnen we uit de paper van deze Leidse onderzoekers concluderen dat wanneer snelheid cruciaal is, meer coördinatie tussen instanties en experts en andere aspecten van good government het besluitvormingsproces schaden.
  • De Italiaans-Amerikaanse econome Mariana Mazzucato en Giulio Quaggiotto, hoofd van het Regional Innovation Center van het VN-ontwikkelingsprogramma in Azië, beargumenteerden dat voldoende overheidscapaciteit cruciaal is voor effectief beleid, zeker ten tijde van de coronacrisis: “effective governance, it turns out, cannot be conjured up at will, because it requires investment in state capacity… The pandemic has laid bare the need for more state productive capacity, government procurement capabilities, symbiotic public-private collaborations, digital infrastructure, and clear privacy and security protocols.”
  • In haar paper voor Carnegie Endowment identificeerde onderzoekster Rachel Kleinfeld drie factoren die cruciaal zijn voor het slagen van de corona-aanpak, zonder dat deze direct te koppelen zijn aan een bepaald type regime: 1) ervaring met eerdere virusuitbraken als MERS en SARS; 2) politieke legitimiteit en vertrouwen in de overheid; en 3) overheidscapaciteit en de kwaliteit van de bureaucratie.
  • De beroemde Amerikaanse socioloog Francis Fukuyama droeg in zijn artikel enkele factoren aan die bijdragen aan het succes van de virusbestrijding. Net als Kleinfeld betoogde Fukuyama dat het type regime an sich weinig invloed heeft op hoe succesvol staten zijn in het beperken van de verspreiding van het virus, maar dat de uitkomst afhangt van een drietal factoren: “state capacity, social trust and leadership… Countries with al three – a competent state apparatus, a government that citizens trust and listen to, and effective leaders – have performed impressively, limiting the damage they have suffered.”

In de hierboven genoemde stukken zijn de auteurs het op enkele punten eens en oneens. Hierover kunnen we kort zijn: Toshkov e.a. stellen dat meer overheidscapaciteit, meer vrijheid en meer maatschappelijk vertrouwen vertragend kunnen werken en daarmee de aanpak schaadt, terwijl Mazzucato en Quaggiotto, Kleinfeld en Fukuyama overheidscapacteit als succesfactor aanmerken.

De relevantie van het type regime

Verder blijkt uit zowel het artikel van Kleinfeld als van Fukuyama dat het type regime géén bepalende succesfactor zou zijn, ondanks dat dit wél invloed heeft of kan hebben op de aanpak. Alyssa Leng en Hervé Lemahieu onderschrijven dit in hun recente onderzoek voor het Lowy Institute. Zij tonen aan dat er weldegelijk sprake is van divergentie in de initiële fase van de pandemie – waarbij autocratische regimes veel beter scoren wat betreft hun aanpak – maar dat de scores van de verschillende types regime na verloop van tijd weer naar elkaar toe trekken. De onderzoekers wijzen enkele andere structurele factoren aan die volgens hen cruciaal zijn voor succesvolle bestrijding van het coronavirus: “in general, countries with smaller populations, cohesive societies, and capable institutions have a comparative advantage in dealing with a global crisis such as a pandemic… Systemic factors alone – a society’s regional provenance, political system, economic development, or size – cannot account for the the differences.”

Ook Brad Glosserman, hoogleraar aan Tama University (Japan), benadrukt een belangrijke succesfactor die compleet losstaat van het type regime, namelijk vertrouwen in de overheid. Wanneer burgers hun overheid vertrouwen, wordt informatie geaccepteerd en regelgeving nageleefd. Zelfs de meest inbreuk makende regels worden in acht genomen en gerespecteerd wanneer het vertrouwen in de overheid hoog is. Hiermee zou vertrouwen in de overheid, aldus Glosserman, de meest belangrijke succesfactor zijn.

Maar, ondanks dat velen de afgelopen maanden betoogden en aantoonden dat het type regime geen succesfactor is en succesfactoren veelal losstaan van het type regime, is niet iedereen het eens met Fukuyama, Kleinfeld en de onderzoekers van het Lowy Institute. Volgens William Inboden, hoogleraar aan de University of Texas, zullen democratische regimes op de lange termijn namelijk de overhand krijgen en succesvoller zijn in hun aanpak van de coronacrisis. Inboden wijst op democratische instituties en mechanismes – ‘vrije pers, onafhankelijke oppositie, vrije verkiezingen, brede informatiekanalen, accountability’ – als cruciale elementen van een succesvolle aanpak.

Privatisering vs. Nationalisering van de coronabestrijding

Een nog niet eerder aan bod gekomen factor die invloed heeft op het succes van de corona-aanpak is de door Chiara Cordelli genoemde privatisering van diensten. Cordelli, hoogleraar aan de University of Chicago, focust in zijn artikel op het verschil tussen enerzijds het ploeterende Groot-Brittannië en anderzijds succesvolle landen als Nieuw-Zeeland en Taiwan. Eén van de verklaringen voor het succes van deze landen vergeleken Groot-Brittannië ziet Cordelli in het feit dat de Britse overheid een groot gedeelte van de corona-aanpak uitbestede aan de private sector. De pandemie maakte volgens de hoogleraar een einde aan de mythe dat particuliere bedrijven effectiever diensten verlenen dan trage staatsbureaucratieën. Deze bedrijven hebben veelal andere doelen en soms zelfs verplichtingen aan hun aandeelhouders die soms lijnrecht tegenover een effectieve en efficiënte aanpak van de crisis staan.