Derde rapportage, eindrapport evaluatiecommissie tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming

prof.dr. Klaartje Peters, Universiteit Maastricht Lokaal en regionaal bestuur
prof. mr. Geerten Boogaard, Universiteit Leiden Decentrale overheden
(Thorbecke-leerstoel)
prof.dr. Bibi van den Berg, Universiteit Leiden Cybersecurity governance
mr. Lianne van Kalken, Erasmus Universiteit Rotterdam Staats- en bestuursrecht

Dit is de derde en laatste rapportage van de evaluatiecommissie die tegelijk is ingesteld met de inwerkingtreding op 9 april 2020 van de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De commissie kreeg als hoofdvraag mee:

Hoe is de invoering en het gebruik van de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming verlopen, in het bijzonder voor wat betreft het feitelijk gebruik van de wet en de praktische uitvoering ervan, de cybersecurity aspecten van de gebruikte voorzieningen, de omgang met juridische kaders en vereisten, en de invloed op de politiekbestuurlijke verhoudingen?

Voorgaande rapportages

In de eerste rapportage in mei 2020 concludeerde de evaluatiecommissie dat de Tijdelijke wet duidelijk in een behoefte voorzag. Op basis van een enquête onder griffiers, aangevuld met zelf vergaarde informatie, concludeerde de evaluatiecommissie dat er in de praktijk
overwegend rechtmatig en cyberveilig vergaderd werd. Voor het wijzigen van de Tijdelijke wet of het stellen van nadere nationale regels bestond geen aanleiding. De grootste bottleneck was het ontbreken van goede vergadersoftware. Het geheel kon goed worden samengevat in
de conclusie: ‘het werkt, maar ideaal is niet’.

In de tweede rapportage in juli 2020 constateerde de commissie dat de Tijdelijke wet nog steeds in een behoefte voorzag, zij het steeds meer als onderdeel van een gevarieerde praktijk van vergaderen in de anderhalvemetersamenleving. Een enquête onder raadsleden,
statenleden en leden van de algemeen besturen van de waterschappen met een hoge respons liet zien dat de gebruikers weliswaar last hadden van de reeds bekende nadelen van het digitale vergaderen (te weinig snelheid, te weinig interactie, te weinig emotie en te veel
technisch gedoe), maar in ruime mate instemden met de stelling ‘digitaal vergaderen ging beter dan ik vooraf dacht’. Meer dan de helft van hen achtte het digitaal vergaderen een mogelijkheid die in de toekomst als alternatief beschikbaar moet blijven. Maar tegelijkertijd gaven de volksvertegenwoordigers aan beperkingen te ondervinden bij de vervulling van hun kaderstellende, controlerende en vooral ook volksvertegenwoordigende rol.

Derde rapportage

Voor deze derde rapportage heeft de evaluatiecommissie nogmaals een beroep gedaan op de griffiers. Aan hen is wederom een vragenlijst voorgelegd over de vergaderpraktijk in gemeenteraden, provinciale staten en algemeen besturen van de waterschappen. Ook is hen
gevraagd naar hun kijk op het digitaal vergaderen in de toekomst. Behalve de enquêtegegevens heeft de evaluatiecommissie ook gebruik gemaakt van eigen tellingen van het aantal digitale vergaderingen van de volksvertegenwoordiging van gemeenten, provincies
en algemeen besturen van waterschappen.

In meer dan 90% van de gemeenten, provincies en waterschappen heeft de volksvertegenwoordiging minimaal één digitale besluitvormende vergadering belegd in het afgelopen half jaar. Als ook de vergaderingen met een beraadslagend c.q. voorbereidend karakter worden meegenomen, loopt dat percentage nog verder op. Uit de tellingen blijkt
overduidelijk dat na een voorlopige piek in digitale vergaderingen in juni van dit jaar veel volksvertegenwoordigingen na de zomer weer teruggingen naar fysieke vergaderingen. Eind oktober was de coronasituatie echter weer zodanig verslechterd dat het aantal digitale
vergaderingen weer sterk was opgelopen. Door de eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba is sinds de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet niet digitaal vergaderd.

In de afgelopen maanden is door veel gemeenteraden, provinciale staten en algemeen besturen van waterschappen ook in de eigen vergaderzaal vergaderd. Om aan de eisen te voldoen, zijn in bijna alle vergaderzalen aanpassingen gedaan. Tijdelijk geen of minder publiek was een veel voorkomende aanpassing, evenals geen of minder journalisten. Verder heeft in veel vergaderzalen een herschikking plaatsgevonden van de zitplaatsen van de volksvertegenwoordigers, vaak tegelijk met aangepaste looproutes. In ongeveer de helft van de raadszalen en diverse vergaderzalen van provinciale staten en waterschapbesturen is er
alleen een plek met microfoon voor de fractiewoordvoerders of de fractievoorzitters, en wordt tijdens de vergadering binnen fracties van plek gewisseld. Verder zijn er in diverse vergaderzalen in gemeenten, provincies en waterschappen extra camera’s en/of geluidsapparatuur aangebracht, en zijn hier en daar kuchschermen geplaatst.

In eenderde van de ondervraagde gemeenten, en zelfs in meer dan de helft van de provincies en waterschappen, is de afgelopen tijd voor fysieke vergaderingen uitgeweken naar andere vergaderlocaties. Behalve de eigen (publieks)hal of een andere grote zaal gaat het daarbij om
een bonte verzameling van locaties buiten de deur. Gemeenteraden vergaderden een enkele keer bij een buurgemeente, of in de statenzaal van de eigen provincie. Als niet werd uitgeweken naar een andere locatie was dat in een beperkt aantal gemeenten en provincies
het gevolg van de te hoge kosten.

Voor insprekers en gasten bij de digitale vergaderingen zijn in de meeste gevallen voorzieningen getroffen. Dat was ook al het geval in juli. In vergelijking met toen is het aantal gemeenten en provincies dat insprekers de mogelijkheid biedt om dat met een vooraf ingestuurd filmpje te doen, aanzienlijk toegenomen.

In deze derde rapportage heeft de evaluatiecommissie uitgebreid aandacht besteed aan de besluitvorming in gemeenteraden, provinciale staten en algemeen besturen over het al dan
niet digitaal vergaderen. Door de afnemende crisissfeer, de toenemende frustratie over de duur van de coronacrisis, en misschien ook wel door de ervaringen met digitaal vergaderen is die interne besluitvorming complexer en lastiger geworden, en ook meer vatbaar voor
politisering. Uit de griffiersenquête blijkt dat ongeveer eenvijfde van de griffiers ziet dat politieke motieven in de discussie een rol zijn gaan spelen. De commissie stelt verder vast dat de meeste burgemeesters de beslissing over de vergaderwijze aan de raad overlaten, en in
meerderheid bovendien niet de leiding nemen in de discussie, aldus de griffiers. De commissarissen van de koning zitten er in dit opzicht iets meer bovenop. Tot slot valt op dat in slechts een kwart van de volksvertegenwoordigingen een vorm van een beslisregel is
afgesproken voor het al dan niet digitaal vergaderen.

Conclusies

Terugkijkend op de afgelopen zeven maanden concludeert de commissie dat de Tijdelijke wet aan de verwachtingen heeft voldaan, c.q. de doelstellingen heeft gehaald, namelijk het op decentraal niveau mogelijk maken van digitale vergaderingen van de volksvertegenwoordiging die in grote lijnen cyberveilig en rechtmatig zijn. Digitaal
vergaderen is een acceptabel alternatief gebleken in deze coronatijd. De wet is sinds de inwerkingtreding door bijna alle decentrale volksvertegenwoordigingen gebruikt.

Wat betreft de digitale veiligheid stelt de commissie vast dat in de praktijk van digitaal beraadslagen en besluiten door decentrale overheden geen grote incidenten hebben plaatsgevonden, dat de gebruikte vergadersystemen in de basis voor de meeste vergadersettings veilig genoeg zijn, maar dat het gebruik van Zoom voor vergaderingen met
een sensitiever karakter en dat van aparte stemapps met voldoende waarborgen omkleed moet zijn.

Over de rechtmatigheid van digitaal beraadslagen en besluiten concludeert de commissie dat de praktijk van het digitale vergaderingen in algemene zin tot nu toe voldoet aan de eisen die daaraan kunnen worden gesteld vanuit de beginselen van de openbaarheid van de
vergadering, de individuele digitale toegankelijkheid, de integriteit van de besluitvorming, de gelijkheid van het politieke speelveld en de vergaderorde.

De evaluatiecommissie oordeelt dan ook dat de Tijdelijke wet terecht opnieuw verlengd is. De virussituatie maakt ook dit najaar voor veel raden, staten en algemeen besturen fysieke vergaderingen moeilijk of zelfs onmogelijk. Aangezien gemeenten, provincies en waterschappen niet zonder een functionerende volksvertegenwoordiging kunnen, en gezien het feit dat digitale vergaderingen een acceptabel alternatief zijn dat voldoet aan de vereisten van digitale veiligheid en rechtmatigheid, is het verstandig geweest om de wet te verlengen.

De evaluatiecommissie stelt wel vast dat er aanwijzingen zijn dat digitaal vergaderen in zekere mate negatieve effecten heeft op de politiek-bestuurlijke verhoudingen in het lokaal, provinciaal en waterschapsbestuur. De commissie stelt vast dat het politiek debat in een deel van de volksvertegenwoordigingen lijdt onder het digitaal vergaderen, en dat er sprake is van enige politisering van de interne besluitvorming over al dan niet digitaal vergaderen in een
(beperkt) deel van de gemeenteraden en provinciale staten. Daarnaast is heel duidelijk dat een deel van de volksvertegenwoordigers last heeft van digitaal vergaderen bij het vervullen van zijn taken. Dat betreft zowel de kaderstelling en controle ten opzichte van het bestuur, als de volksvertegenwoordigende rol richting de buitenwereld. Daarbij past wel de belangrijke kanttekening dat de volksvertegenwoordigers ook ernstig zijn gehinderd in hun werk, met name in hun volksvertegenwoordigende rol, door de beperkende maatregelen die het afgelopen half jaar zijn getroffen om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan.
Met andere woorden: de vraag is of het lag aan het digitaal vergaderen of aan de coronacrisis en -maatregelen. Of de kaderstellende en controlerende taken ook daadwerkelijk minder goed worden vervuld, kan bij gebrek aan een nulmeting en hard materiaal niet worden vastgesteld.

Tegenover deze negatieve effecten staan ook positieve effecten volgens de gebruikers van de wet. De ervaring die met digitaal vergaderen is opgedaan, heeft in de (nabije) toekomst allerlei voordelen. Ruim een derde van de volksvertegenwoordigers ziet er een volwaardige
aanvulling of alternatief in voor de toekomst, en ruim 80% geeft aan het digitale vergaderen op de lange termijn te willen behouden, als volwaardig alternatief of voor noodgevallen. Diverse griffiers melden dat bepaalde soorten vergaderingen, zoals informatiebijeenkomsten en vergaderingen van kleine gezelschappen zoals agendacommissie of presidium, vanwege efficiency en gemak ook in de toekomst vaker digitaal zullen plaatsvinden.

Aanbevelingen van de evaluatiecommissie

Op basis van haar rapportages komt de commissie tot de volgende aanbevelingen:

  • Werk aan een structurele inpassing van het digitale vergaderen in de wet;
  • Werk aan betere digitale vergadersystemen;
  • Doe nader onderzoek naar de effecten van hybride vergaderen;
  • Bevorder zelfregulering van de digitale vergaderorde;
  • Versterk betrokkenheid publiek en verzeker toegang voor journalisten; en
  • Versterk de positie van de griffie.