Goede bedoelingen en onbedoelde effecten in lokaal beleid

Menno Hurenkamp,
Neeltje Spit,
Evelien Tonkens,
Margo Trappenburg,
Kors Visscher, Universiteit voor Humanistiek

De afgelopen jaren is door politiek en beleid stevig ingezet op ‘doe-democratie’ en ‘participatie-samenleving’ (Van der Ham et al, 2018: 25; Tonkens & Verhoeven 2019; Edelenbos, 2018: 52; Tonkens 2014; Hurenkamp 2013). Vanuit sociologisch perspectief zijn daarin twee soorten motieven zijn daarin terug te vinden.

Ten eerste de overtuiging dat mensen het recht (of misschien zelfs wel de plicht) hebben hun lot in eigen handen te nemen. Zelf vormgeven aan je buurt, aan de hulp die je krijgt of wil geven, is van oudsher een manier om vrijheid of democratie te creëren. Overlappend daarmee, maar relevant als apart thema, is het idee dat grote organisaties (de overheid, het middenveld, politieke partijen) niet zo goed in staat zijn tegemoet te komen aan de diverse verlangens van een moderne bevolking. Mensen zijn geïndividualiseerd en geëmancipeerd en hoe meer ze zelf doen, hoe minder frustratie, kosten en onderlinge spanningen. Actief burgerschap, door deelname aan de doe-democratie of aan de participatiesamenleving, doet daarom meer recht aan mens en maatschappij.

Wanneer men burgerschap op deze manier representeert, kan het flinke ideologische verschillen overbruggen: zowel mensen die veel belang hechten aan emancipatie, verheffing of soevereiniteit in eigen kring als mensen die een afkeer hebben van bureaucratie of belang hechten aan lage publieke uitgaven, kunnen zich erin vinden. Dat treft. De representatieve politiek heet dezer dagen immers last te hebben van polarisatie of een kloof tussen elite en volk. De participatieve democratie is daar dan een oplossing voor. Als burgers en eventueel professionals het samen doen, en de overheid zich dienstbaar opstelt of zelfs wegcijfert, worden de resultaten van beleid beter en burgers tevredener. Het maakt de samenleving harmonieuzer en eerlijker.

Het gevolg van deze manier van redeneren is dat we in de loop van de jaren flink wat veranderingen in de relatie tussen burgers en overheid hebben gezien. Min of meer afgerond zijn de wetgeving rond gezondheidszorg waar gereguleerde marktwerking de toon zet (Zorgverzekeringswet, Wet langdurige zorg); de sociale wetgeving waar decentralisatie de toon zet (Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdwet, Participatiewet). Maar ook in lopende trajecten is actief burgerschap erg aanwezig. In de Omgevingswet wordt veel van deliberatie verwacht, de nieuwe Kieswet wordt geacht meer ruimte aan de individuele kiezer te bieden en natuurlijk is er de onderwijswetgeving die stevig inzet op burgerschap als leerdoel. Het beeld is dat je de burger beter zijn eigen boontjes kunt laten doppen. Hoewel zelden helder omschreven (Hurenkamp en Tonkens 2020) is participatie daarmee een van de cruciale instrumenten die helpt bij het invulling geven aan de liberalisering en decentralisering van het beleid.

Tegen deze achtergrond valt de populariteit van burgerinitiatief te begrijpen. Daarbij gaat het niet zozeer de directe interventie van burgers in de discussies van de Tweede Kamer via een referendum, maar de lokale formele en informele clubs die zorg of energieleverantie organiseren, die hulp voor buren, immigranten of Afrika op touw zetten of die de wijk leefbaar houden door vrijwillig toezicht en inspraak in de raad. Voor dit soort burgerinitiatieven heeft nagenoeg elke gemeente inmiddels wel beleid ontwikkeld, ter ondersteuning of tenminste ter erkenning van de maatschappelijke inzet van burgers (Van den Bongaardt, 2018: 25). Het staat niet vast dat er meer burgerinitiatieven zijn dan vroeger, maar het staat wel vast dat ze meer in beeld zijn dan vroeger. (Hurenkamp et al, 2006; Van Houwelingen et al, 2014)

Wanneer deze burgerinitiatieven onder de loep genomen worden, blijken ze qua deelnemers noch ambities lang niet altijd representatief voor de lokale bevolking (Tonkens et al, 2014). Sommige groepen deelnemers zijn oververtegenwoordigd (hoger opgeleiden, ouderen), en andere ondervertegenwoordigd (lager opgeleiden, immigranten), zoals ook sommige opvattingen meer tot uitdrukking komen (de actieveling is meestal tevredener met de samenleving dan gemiddeld). Op die manier lijken burgerinitiatieven soms het leven in de buurt wel beter te maken, maar bijvoorbeeld het functioneren van de gemeenteraad wordt er soms ook lastiger door. De lokale sociale verhoudingen worden informeler, met meer macht voor de burgers die de weg weten. De focus van de lokale representatieve democratie komt meer op de naleving van regels te liggen. Het politieke debat waar de gemeenteraad toch al om verlegen zat verdwijnt zo naar de achtergrond.

Het is dus van belang om op te merken dat dit soort actief burgerschap gezien kan worden als deel van een oplossing, omdat het tegemoet komt aan de ambities van burgers en ruimte biedt voor maatwerk, maar ook gezien kan worden als deel van een probleem, omdat het de instituties die traditioneel voor gelijkheid zorgen ondergraaft en het gevaar schept dat mensen met een grote mond voorrang krijgen. De eerste manier van redeneren inspireert veelal de pogingen om de democratie te vernieuwen, door de drempels voor participatie te verlagen en nieuwe vormen van inspraak te scheppen. (Zie bijvoorbeeld het eindrapport van de staatscommissie parlementaire vernieuwing, de ‘commissie Remkes’ uit 2018). De tweede manier van redeneren zoekt de uitwegen eerder in heldere taakverdelingen tussen overheid en burgers, ambtelijk zelfbewustzijn en herwaardering van institutionele arrangementen. (Zie bijvoorbeeld Tjeenk Willink 2018; Kok 2020). Hoe dan ook heeft ook burgerinitiatief checks and balances nodig.

Initiatief en ongelijkheid

De onzekerheid en terughoudendheid die de staat al enige decennia leek te teisteren, is door de corona crisis snel afgeschud. Twee samenhangende kwesties worden in dit verband urgent.

De overheid ging de crisis te lijf met noodwetgeving. Inspraak of samenspraak stond op het tweede plan. De veiligheidsregio’s verboden samenscholing en boden de (lokale) overheid ruimte voor flinke inbreuk op het privéleven. Van de burger werd nu vooral verwacht dat hij of zij mee zou werken, niet dat hij of zij initiatief zou nemen. Wat betekent burgerinitiatief wanneer de overheid zo sterk het voortouw neemt: worden mensen meer of minder volgzaam of creatief, kruipen ze dichter op de overheid of nemen ze meer afstand? Hoe worden de reguliere kwesties van het maatschappelijk initiatief besproken onder actieve burgers, hoe houden ze hun initiatief in de lucht, en op welke momenten speelt de corona-crisis daar een rol in? Draagt de crisis bij aan polarisatie of neemt deze juist af? Zijn het dezelfde burgers die toch al actief waren of zijn het nieuwe mensen die nu boodschappendiensten of WhatsApp-groepen starten? Kleinschalige zorg- en welzijnsinitiatieven die draaien om multicultureel / interetnisch contact, zien hun vermoedelijk werk deels tot stilstand komen, omdat deze initiatieven deels draaien op persoonlijk contact. Meer grootschalige duurzaamheids- en leefbaarheidsinitiatieven, met hoger opgeleide kartrekkers en goede connecties met de gemeente, hebben weliswaar geen grote urgentie, maar voor zover de doelgroep niet ziek is pakken veel mensen wellicht deze projecten meer op. Wat zijn de consequenties van toegenomen centrale sturing voor de opvattingen van (actieve) burgers over overheid en bestuur, wat voor legitimiteit van beleid ontstaat op die manier? Welk verschil maakt een open of directieve houding van de lokale overheid daarbij?

Bovendien maakte de overheid snel veel geld vrij om in te springen op plekken waar de samenleving het moeilijk zou kunnen krijgen door de gevolgen van de uitbraak en de pogingen de uitbraak in te dammen. De focus lag daarbij op de economie in het algemeen en de arbeidsmarkt in het bijzonder. Maar ook de lokale overheid roerde zich, al was het maar door via sociale media steun aan actieve burgers te bieden, maar ook via extra financiële middelen. De toegenomen steun van lokale overheden aan burgerinitiatieven moet vermoedelijk vooral begrepen worden uit het verlangen om de gevolgen van de (maatregelen tegen) de coronacrisis tegen te gaan. Toegenomen eenzaamheid, ouderen of zieken die niet zelf boodschappen konden doen, mensen die plotseling zonder inkomen of activiteiten kwamen te zitten, allemaal grote problemen die deels werden veroorzaakt en deels werden verergerd door de coronacrisis en de lock-down. Wat gebeurt er met de al bekende vormen van ongelijkheid wanneer de overheid zich duidelijker manifesteert? Wie maken er gebruik van vrijgekomen tijd en/of middelen om bestaand initiatieven te versterken of nieuwe initiatieven te nemen?

De antwoorden kunnen gegeven worden door beter te kijken naar de dilemma’s rond burgerinitiatieven. Dat is waar dit onderzoek over gaat. We gaan op lokaal niveau in gesprek met verschillende groepen burgers, professionals en ambtenaren over exploratieve, vergelijkende en normatieve vragen. We onderscheiden daarbij twee hoofdthema’s: actieve burgers en doe-democratie, en interacties tussen sociale professionals en cliënten. Zo verwachten we aan de ene kant beter greep te krijgen op wat eventuele koerswijzigingen van de lokale overheid daadwerkelijk voor consequenties hadden voor maatschappelijk initiatief. We kijken of en hoe het gedrag van actieve burgers veranderde, met name op basis van wat ze zelf rapporteren. Aan de andere kant verwachten we dat we meer te weten kunnen komen over wat de pandemie betekende voor opvattingen over solidariteit en democratie, met name onder actieve burgers.

  • Bongaardt, T. van den (2018) Monitor Burgerparticipatie 2018: Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie. Den Haag: ProDemos – Huis voor democratie en rechtstaat.
  • Edelenbos, J., I. van Meerkerk en T. Schenk (2018) “The Evolution of Community Self-Organization in Interaction With Government Institutions: Cross-Case Insight From Three Countries”. In: American Review of Public Administration 48(1) 52-66
  • Kok, A. (2018) Herinnering aan de rechtsstaat. Pleidooi voor serieus openbaar bestuur. Trancity Groningen
  • Ham, L. van der e.a. (red) (2018) De Wmo 2015 in praktijk: De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
  • van Houwelingen, P., Boele, A., & Dekker, P. (2014). Burgermacht op eigen kracht?: Een brede verkenning van ontwikkelingen in burgerparticipatie (Vol. 2014). Sociaal en Cultureel Planbureau.
  • Hurenkamp, M., Tonkens, E., & Duyvendak, J. W. (2006). Wat burgers bezielt: een onderzoek naar burgerinitiatieven. UvA.
  • Hurenkamp, M. (2013). Meer samenleving voor minder geld. Socialisme en Democratie 70 (2013), 5, 54-58.
  • Hurenkamp, M., & Tonkens, E. (2020) Ontwerpprincipes voor betere burgerparticipatie. Bestuurskunde 2020 (29)
  • Tjeenk Willink, H. (2018) Groter denken, kleiner doen. Prometheus, Amsterdam
  • Tonkens, E., & Verhoeven, I. (2019). The civic support paradox: Fighting unequal participation in deprived neighbourhoods. Urban Studies, 56(8), 1595-1610.
  • Tonkens, E., Trappenburg, M., Hurenkamp, M., & Schmidt, J. (2015). Montessori democratie. Spanningen tussen burgerparticipatie en de lokale politiek.
  • Tonkens, E. (2014). Vijf misvattingen over de participatiesamenleving. Afscheidsrede Universiteit van Amsterdam.
  • Lage Dijken, hoge drempels. Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel. Boom, 2018