Mate van juridische differentiatie door veiligheidsregio’s

Roel Becker,
Louis Honée,
Geerten Boogaard en
Gert Jan Geertjes, Universiteit Leiden

Inleiding

Van 13 maart tot 1 december 2020 hadden de voorzitters van de veiligheidsregio’s de bevoegdheid om, binnen nationale grenzen, eigen regels ter bestrijding van de pandemie voor hun regio’s vast te stellen. Deze bevoegdheid vormde een van de belangrijkste mogelijkheden om regionaal eigen beleid te voeren. Zeker op momenten dat de besmettingsgraad in verschillende delen van Nederland sterk uiteenliep, is daarvoor gepleit. Tegelijkertijd is vanuit het Veiligheidsberaad, het overleg van alle regiovoorzitters, en het kabinet voortdurend benadrukt dat nationaal beleid gevoerd moest worden en (te) grote verschillen uit den boze waren. De afgelopen tijd hebben wij onderzocht hoeveel voorzitters daadwerkelijk van het nationale beleid hebben afgeweken. Hierbij vindt u de resultaten van dit empirisch-juridische onderzoek.

Met name valt op dat zeer weinig is afgeweken: voor het overgrote deel hebben voorzitters de nationale regels gevolgd. Waar wel is afgeweken, gaat het om procedurele kwesties (zoals de benoeming van toezichthouders) en is de afwijking vaak met andere regio’s afgestemd (zoals de mondkapjesplicht en het verbod op het meebrengen van geluidsapparatuur). De precieze redenen daarvoor vallen buiten het bereik van deze bijdrage en zijn onderwerp van verder, nader te presenteren onderzoek.

Het onderzoek

Hoewel de belangrijkste maatregelen tegen de verspreiding van het Covid-19 virus landelijk via persconferenties werden aangekondigd, werden de juridisch bindende voorschriften regionaal, door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s vastgesteld in de vorm van noodverordeningen. Zij deden dat op basis van bindende aanwijzingen afkomstig van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het ministerie van Justitie en Veiligheid. De aanwijzingen werden door het Veiligheidsberaad, een overlegorgaan van de 25 voorzitters van alle veiligheidsregio’s, in modelnoodverordeningen gegoten. De voorzitters stelden op basis van deze modelverordeningen de noodverordeningen vast, maar waren bevoegd daarvan af te wijken, zo lang ze binnen de grenzen van de aanwijzing bleven. Concreet betekende dit dat zij ruimte hadden strenger te zijn dan de modelverordening of die anders te interpreteren.

Vanaf de aanvang van de maatregel tegen de pandemie in Nederland zijn er 17 modelnoodverordeningen opgesteld. Op basis daarvan hebben de veiligheidsregio’s in totaal 559 noodverordeningen aangenomen, ruim 22 per veiligheidsregio. Wij hebben al deze noodverordeningen vergeleken met de modelnoodverordeningen teneinde iets te kunnen zeggen over de mate en de wijze waarop regio’s hebben afgeweken van elkaar en de landelijk vastgestelde maatregelen.

Daarbij zijn we ervan uitgegaan dat de éérste noodverordening die door de desbetreffende veiligheidsregio werd opgesteld, nadat een nieuwe modelnoodverordening beschikbaar kwam, op dat model gebaseerd is. Daarnaast hebben regio’s soms ‘extra’ noodverordeningen vastgesteld, die niet direct terug zijn te herleiden tot een modelverordeningen. Deze noodverordeningen zijn vergeleken met de meest recente modelnoodverordening. Bij het verzamelen van de afwijkingen hebben wij gebruik gemaakt van software om de verschillen in tekst snel te kunnen vinden. In sommige gevallen moest dat met de hand door format-problemen of omdat pdf’s beveiligd waren met een wachtwoord. Wij hebben ons beperkt tot afwijkingen die een verandering teweegbracht in de betekenis van de bepalingen in de verordening. Tekstuele of stilistische wijzigingen zijn niet meegenomen. De modelnoodverordeningen bestaan uit voorschriften en een toelichting ter interpretatie van de voorschriften. Wij hebben wijzigingen in beide onderdelen onderzocht. Vervolgens hebben wij de wijzigingen geclassificeerd naar onderwerp. In sommige gevallen hadden wijzigingen betrekking op meerdere onderwerpen, zoals een mondkapjesplicht in het Openbaar Vervoer. In die gevallen hebben wij gekeken naar hoe de noodverordening het onderwerp van het voorschrift zelf heeft gedefinieerd, zodat wij enkele wijzigingen niet dubbel meetellen.

De eerste applicatie geeft aan wanneer elke regio heeft afgeweken (applicatie 1: afwijkingen door de tijd). Hieruit blijkt dat in de beginfase van de maatregelen tegen het virus, maart en april, er relatief veel is afgeweken en het aantal afwijkingen daarna gestaag is verlaagd. In september, toen de maatregelen weer strenger werden, is er weer een kleine stijging van het aantal afwijkingen. De tweede applicatie geeft aan op welk onderwerp is afgeweken (applicatie 2: afwijkingen per onderwerp). Hier valt op dat met name afgeweken wordt ten aanzien van procedurele kwesties (de handhaving) en dat afwijkingen vaak in clusters plaatsvinden: zo zijn alle afwijkingen ten aanzien van de mondkapjesplicht en geluidsapparatuur identiek. Tot slot bestaan grote verschillen in de mate waarin veiligheidsregio’s van hun bevoegdheid gebruik hebben gemaakt (applicatie 3: afwijkingen per regio): Limburg-Noord heeft op 41 onderwerpen afgeweken, terwijl Utrecht en Twente dat maar op 6 onderwerpen deden.

Bevindingen

De resultaten zijn te vinden in de drie bijgevoegde applicaties. In algemene zin valt op dat, relatief naar het aantal mogelijkheden, zeer weinig is afgeweken. De noodverordeningen bestonden vaak uit ruim 20 pagina’s die grotendeels geheel zijn overgenomen uit de modelnoodverordeningen. Er bestonden dus tienduizenden afwijkingsmogelijkheden, waarvan er maar enkele zijn benut.

Applicatie 1: afwijkingen door de tijd


Applicatie 2: afwijkingen per onderwerp


Applicatie 3: afwijkingen per regio